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2024年1月25日，國務院總理李強簽署國務院令，公布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱“條例”），自2024年5月1日起施行，該條例將替代自2021年2月1日起施行的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，成為我國碳交易領域的法律基礎，對促進全國碳市場規(guī)范有序運行和健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。條例中規(guī)定“重點排放單位可以按照國家有關規(guī)定，購買經核證的溫室氣體減排量用于清繳其碳排放配額。”

在全國碳市場過去的兩個履約周期，生態(tài)環(huán)境部均明確了允許控排企業(yè)使用核證自愿減排量（以下簡稱“CCER”）來抵銷配額清繳的規(guī)定，即控排企業(yè)可以使用CCER充當配額向主管部門完成部分履約任務，額度不能超過控排企業(yè)排放量的5%。全國碳市場中引入CCER抵銷機制，關聯(lián)了控排及非控排企業(yè)，擴大了全國碳市場的影響力。目前全國碳市場只認可CCER一種自愿減排機制，未來是否擴展，值得長期關注。

（來源：微信公眾號“電聯(lián)新媒” 作者：王迪）

CCER自愿減排機制歷史沿革

前期實踐

全國碳市場能夠認可CCER抵銷碳排放配額的清繳，得益于CCER已有扎實的工作基礎。我國碳市場設立之初，就借鑒了國際碳市場制度設計經驗，自2011年試點碳市場建設啟動，就奠定了以總量控制下的碳排放配額交易為主，同時允許國內自愿減排項目產生的CCER參與抵銷履約的基本格局。

2012年6月21日，國家發(fā)展和改革委員會頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，提出溫室氣體自愿減排交易機制，允許可再生能源、甲烷利用、林業(yè)碳匯等項目申請CCER，并通過碳市場交易獲得額外的減排收益，各試點碳市場因地制宜地引入了該機制，這是自愿減排機制在我國的首次實踐。

該機制在我國實施近五年后，2017年3月14日，國家發(fā)改委暫緩受理CCER交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案申請。據統(tǒng)計，共有1315個自愿減排項目獲得備案，其中381個項目簽發(fā)舊有CCER約7800萬噸，新能源和可再生能源項目占比約90%。目前市場上流通的CCER均為舊有已核準項目的存量交易，截至2022年底，九家交易機構舊有CCER累計成交量約4.5億噸；截至2021年底，八個區(qū)域碳市場累計使用約2900余萬噸舊有CCER用于履約抵銷，全國碳市場第一個履約周期使用約3273萬噸舊有CCER用于履約抵銷。除去區(qū)域碳市場及全國碳市場的履約抵銷外，舊有CCER還可用于各類“碳中和”活動，例如零碳園區(qū)建設、大型活動碳中和等，目前舊有CCER余量已不多。

再次啟動

自“雙碳”戰(zhàn)略目標提出以來，全國碳市場及相關配套機制的建設進展大大加快，在全國碳市場允許CCER參與履約且舊有CCER抵銷殆盡的情況下，加快重啟CCER自愿減排機制已是必然選擇。

時隔十一年，2023年10月，生態(tài)環(huán)境部重新發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》及首批四個新方法學，新方法學作為指導CCER項目開發(fā)的主要依據，規(guī)定清晰，可操作性強，便于審定與核查；全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構和交易機構也在當月一并確定。2023年11、12月，主管部門發(fā)布了一系列相關的細則，結合已上線的全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)和全國溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)，CCER自愿減排機制重啟所需的要素均已基本備齊，僅差審定與核查機構名單公布以及注冊登記、交易賬戶公開運行。

2024年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動儀式在北京舉行。中共中央政治局常委、國務院副總理丁薛祥出席活動，宣布全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動。但截至目前，新管理辦法下的CCER項目注冊、減排量簽發(fā)仍未啟動。

值得一提的是，隨著CCER自愿減排機制的全面重啟，舊有CCER于全國碳市場的使用期限也已明確，依據生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關于全國溫室氣體資源減排交易市場有關工作事項安排的通告》，2017年3月14日前已獲得國家應對氣候變化主管部門備案的核證自愿減排量，可于2024年12月31日前用于全國碳排放權交易市場抵銷碳排放配額清繳，2025年1月1日起不再用于全國碳排放權交易市場抵銷碳排放配額清繳。

CCER自愿減排機制全面重啟對全國碳市場影響

提升全國碳市場的活躍程度

如前文所述，CCER自愿減排機制為全國碳市場非控排企業(yè)參與碳交易提供了渠道，與全國碳市場目前僅允許控排企業(yè)開戶交易不同，CCER交易市場允許金融投資機構、交易機構、碳資產管理機構等各類非控排企業(yè)直接開戶參與市場交易。多元化的市場參與者必定能提升國內碳市場的活躍度，全國碳市場將更好地發(fā)揮其碳價格信號功能以及碳成本傳導功能。

為全國碳市場提供新的供給

CCER自愿減排機制的重啟，定會為全國碳市場提供新的供給，對全國碳市場的供需關系以及碳價走勢將會產生深遠影響。一方面，隨著CCER注冊項目的累積，CCER簽發(fā)量預計會呈現(xiàn)逐年增多的趨勢（在政策不發(fā)生大的變化前提下）；同時，全國碳市場碳配額CEA分配將會逐年收緊，市場供給收縮，需求量增加，與CCER供給逐年增多可能會形成動態(tài)影響的關系，這對于市場參與者判斷價格增加了不少難度。另一方面，目前新發(fā)布的CCER方法學中的兩類可再生能源項目，海上風電、光熱發(fā)電，資源多集中于大型電力能源集團手中，這些能源集團在全國碳市場多呈現(xiàn)碳配額“只進不出”的現(xiàn)象，以應對未來碳配額收緊的可能，或許CCER的重啟簽發(fā)會緩解這一囤積困局。

擴大全國碳市場降低碳減排成本的效果

市場化交易可以優(yōu)化資源配置，發(fā)現(xiàn)社會邊際減排成本，這正是全國碳市場降低全社會碳減排成本的基本原理。CCER自愿減排機制重啟后，將陸續(xù)簽發(fā)新CCER，在現(xiàn)行全國碳市場履約政策允許下，企業(yè)有機會購買價格相對較低的CCER完成履約，而非必須購買價格更高的配額或實施成本更高的直接減排措施，從而降低企業(yè)履約成本。CCER項目參與交易獲利后，將進一步引導非控排企業(yè)或組織以更低成本開發(fā)CCER，推動全社會碳減排成本降低，擴大全國碳市場降低碳減排成本的效果。

探索全國碳市場與國際碳市場接軌可能

《巴黎協(xié)定》第六條描述了實現(xiàn)國際碳交易的兩個市場框架，一是以合作機制鏈接現(xiàn)有ETS，另一個是新市場機制（NMM），針對全國碳市場與國際碳市場接軌的研究在學術層面一直存在，但實際實施中面臨制度銜接、碳泄露、合規(guī)性、保護主義等諸多現(xiàn)實問題。

CCER自愿減排機制在設計之初，就借鑒了大量的國際經驗，在標準、規(guī)則、方法學等方面與國際自愿減排機制趨同，通過與相關國際機構溝通協(xié)商，爭取自愿減排機制領域的方法學、減排效益等有條件互認，可為全國碳市場與國際碳市場接軌積累部分經驗，為全球投資者參與全國碳市場提供可能。

積極應對CCER自愿減排機制重啟

對于控排企業(yè)來說，如前文所述，企業(yè)有機會選擇成本更低的履約方案，控排企業(yè)應合理利用規(guī)則，通過市場化方式合理參與CCER交易，在完成履約的前提下，優(yōu)化自身履約成本。具體來說，控排企業(yè)應開展能力建設工作，熟悉“構建高質量全國溫室氣體自愿減排交易機制”這一政策背景，盡早完成“溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)”開戶并熟悉包括“注銷”在內的主要功能；盡快完成“溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)”開戶并熟悉交易結算規(guī)則；跟蹤并掌握最新履約周期CCER抵銷配額清繳程序，明確舊有CCER在全國碳市場使用的截止時間，關注新CCER簽發(fā)情況；制定基于“配額+CCER”的交易、履約策略，開展CCER交易，注意識別和防范交易過程中的各類風險。此外控排企業(yè)還可積極尋求與“碳中和綜合解決方案”提供商的合作，例如合作開發(fā)可再生能源發(fā)電項目，建設獨立共享儲能電站，提高綠電消費比重，購買專業(yè)化服務，提高碳資產管理水平。

《碳排放權交易管理辦法（試行）》規(guī)定：“用于抵銷的國家核證自愿減排量，不得來自納入全國碳排放權易市場配額管理的減排項目”。包括可再生能源發(fā)電企業(yè)在內的非控排企業(yè)將成為CCER的主要供應者，作為碳中和領域排頭兵，相關企業(yè)在開發(fā)CCER減排項目的同時，還可結合自身碳減排技術探索應用，參與CCER方法學設計起草。具體來說，減排項目業(yè)主單位應熟悉掌握溫室氣體自愿減排項目審定登記和減排量核查登記流程，參照新方法學與《溫室氣體自愿減排項目設計與實施指南》設計項目，識別核查機構審定要點，建立和完善監(jiān)測報告體系，用以向第三方核查機構提供可靠的項目減排量數據，以較低成本獲取新CCER簽發(fā)；積極響應主管部門“溫室氣體自愿減排項目方法學”的遴選工作，基于自身零碳、低碳技術業(yè)務場景，參照《溫室氣體自愿減排項目方法學編制大綱》編寫文本，清晰地論證減排項目額外性，使方法學可操作、便于審定及核查，參與到CCER自愿減排機制的頂層設計之中，引領行業(yè)發(fā)展。

根據《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，金融機構可作為市場交易方進行CCER的交易，參與溫室氣體自愿減排，也可為CCER項目開發(fā)提供貸款、股權投資等金融服務，例如目前新能源電站項目建設普遍使用80%銀行貸款；還可借鑒以往經驗，嘗試開展基于CCER的金融產品創(chuàng)新。

對碳資產管理機構及相關咨詢公司而言，按服務對象，對控排企業(yè)，可提供包含CCER交易在內的碳資產管理服務，充分利用各類碳金融工具助力控排企業(yè)低成本履約，例如協(xié)助控排企業(yè)開展碳配額、CCER置換；對減排項目業(yè)主單位，可助力自愿減排項目投資獲益，例如協(xié)助海上風電業(yè)主單位設計自愿減排項目，技術上明確“離岸30公里或者水深大于三十米”適用范圍及項目邊界，合理規(guī)劃項目計入期，協(xié)同編制監(jiān)測方法，提示第三方審定風險等，交易上可以合作代理銷售；具備信息化服務能力的咨詢機構，還可結合人工智能、大數據等開發(fā)包括CCER在內的一體化碳管理軟件平臺。對主管機構，可協(xié)同企業(yè)針對碳減排項目編制方法學，積極響應方法學編制及審定機構遴選工作。

結 語

自愿減排機制突出“自愿”二字，可以調動全社會力量共同參與溫室氣體減排，引入了多元化的市場參與者，為全國碳市場增加了市場供給，因此CCER自愿減排機制重啟帶來的影響是廣泛的，控排企業(yè)、非控排企業(yè)、金融機構、碳資產管理機構可積極應對，抓住此次重啟帶來的廣泛市場機遇。自愿減排碳市場與全國碳市場互為補充、互相關聯(lián)，是建立全國統(tǒng)一大市場在碳交易領域的具體實踐，隨著包括綠電在內的其他綠色環(huán)境權益機制與其銜接機制不斷完善，這一政策工具將為“雙碳”戰(zhàn)略目標達成做出更為重要的貢獻。